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Efficacité de l'aide : le contexte

La Déclaration de Paris sur l’Efficacité de l’aide est le point culminant de dix années de discussions entre les donateurs sur les façons d’améliorer l’efficacité de l’aide. Elle a été adoptée en mars 2005 au Forum de Haut niveau organisé par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. La Déclaration de Paris est considérée par les donateurs comme un “consensus global sans précédent” sur les réformes à opérer dans les modalités d’acheminement et de gestion de l’aide pour améliorer son efficacité. Le but de ces réformes est "d’augmenter les effets de l’aide sur la réduction de la pauvreté et des inégalités, la consolidation de la croissance, le renforcement des capacités et l’accélération des avancées vers les OMD".

Les points de départ de cette Déclaration de Paris sont la baisse de niveau de l’aide dans les années 1990 et la désillusion croissante des donateurs sur ses impacts. Elle est un guide pragmatique pour une réforme conçue selon cinq thèmes principaux, assortis d’objectifs correspondants :

  • Appropriation : Les pays "partenaires" (bénéficiaires) exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement.

  • Alignement : Les donateurs font reposer l’ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires.

  • Harmonisation: Les actions des donateurs sont mieux harmonisées et plus transparentes.

  • Gestion axée sur les résultats : Les pays mettent en place des cadres d’évaluation orientés vers les résultats, à l’aide desquels suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des stratégies nationales de développement.

  • Responsabilité mutuelle : Les donateurs et les pays partenaires sont responsables des résultats obtenus en matière de développement.

Quelques mois après l’adoption de la Déclaration, le DAC et la Banque mondiale ont convenu de 12 indicateurs et cibles mesurables à atteindre d’ici 2010. La première évaluation de l’application de la Déclaration de Paris sera présentée au prochain Forum de Haut niveau au Ghana en 2008.

Les piliers de la Déclaration de Paris sont :

  • La notion de "partenariat" qui remplace la relation traditionnelle donateur/bénéficiaire. Les donateurs et les "partenaires" ont pris 56 "engagements de partenariat" pour chacun des cinq thèmes.

  • Les "approches-programmes" : les donateurs et les gouvernements partenaires étaient de plus en plus critiques vis-à-vis des mécanismes d’octroi de l’aide qu’étaient les "projets de développement". Ils les ont remplacés par des "approches-programmes" où un certain nombre de donateurs ayant mis leurs ressources en commun apportent leur appui à un programme de développement. Et donc, les deux formes principales de l’aide sont l’aide sectorielle (pour les programmes coordonnés par le Ministre du secteur) et l’aide budgétaire (pour le budget central du gouvernement pour mettre en œuvre les Stratégies de Réduction de la Pauvreté).

A priori, les principes et les objectifs de la Déclaration de Paris sont applicable à tous les acteurs du développement du pays, dont les organisations de la société civile. Néanmoins, à ce jour, l’agenda de l’efficacité de l‘aide est largement centré, comme le montrent les cibles de la Déclaration de Paris, sur la nécessité pour les donateurs et les gouvernements des pays en développement de faire des réformes institutionnelles. Il est à noter aussi que bien qu’un certain nombre d’OSC, y compris le CCCI et The Reality of Aid, soient mentionnées dans l’Annexe de la Déclaration de Paris en tant qu’OSC "participantes", ni le CCCI, ni The Reality of Aid n’ont endossé la Déclaration. Ces OSC, et d’autres OSC présentes, ont fait des commentaires critiques lors du Forum de Haut niveau. De la même façon, les représentants de pays en développement présents ont formulé des commentaires souvent critiques lors des discussions. Le CAD a rédigé la Déclaration comme telle à titre d’expression d’un consensus à la réunion, mais celle-ci n’a jamais fait l’objet d’un processus de vote ou d’engagement. 

Les OSC sont des acteurs du développement

Même si les OSC considèrent que sous bien des aspects la Déclaration de Paris est une initiative importante, elles persistent à considérer que la Déclaration a peu à voir avec les questions essentielles. Dans quel but améliorer l’efficacité de l’aide ? Pour qui ? Par qui l’efficacité est-elle mesurée ? Dans quelle mesure l’aide bénéficie-t-elle aux pauvres et les mobilise-t-elle pour prendre en charge leurs problèmes ? Les OSC estiment que c’est à l’aune de l’objectif visé qu’il faut mesurer l’efficacité de l’aide.

La Déclaration de Paris propose un programme de réforme incomplet et assez restreint. Elle ne tient pas compte du rôle des citoyens et des OSC qui, de plein droit, sont acteurs du développement et qui peuvent se prévaloir d’une longue expérience de la mise en place d’initiatives économiques, sociales et politiques avec les pauvres et en leur nom.

Pour que l’aide ait un réel impact sur la pauvreté, les OSC participant au débat sur l’Efficacité de l’aide proposent des changements dans quatre domaines:

  • Comprendre que la société civile est un acteur du développement en prise directe avec les populations pauvres et marginalisées qui tentent de faire valoir leurs droits.

  • Aligner les approches des donateurs avec une compréhension plus fine des modalités de l’aide afin de soutenir les priorités des pauvres ; 

  • Diminuer les tensions entre la prise en charge locale et les conditionnalités des donateurs ;

  • Exiger des évaluations des progrès, indépendantes, pour améliorer les résultats en matière de développement.

Sur le principe de l’appropriation locale, nous plaidons pour une réelle, et démocratique, appropriation par le pays, ce qui requiert la participation des citoyens aux politiques de développement. A divers endroits, la Déclaration de Paris engage les pays partenaires à "favoriser la participation d’un large éventail d’acteurs locaux au choix des priorités du développement". Mais nous savons que l’espace public de la participation n’est jamais donné et qu’il requiert une forte volonté politique. Nous notons aussi que les politiques macroéconomiques associées aux Programmes d’Ajustement Structurel font toujours l’objet d’un consensus fort chez les donateurs. Elles sont réapparues lorsqu’il a été question de l’annulation de la dette, des DSRP et dans les approches-programmes coordonnées des donateurs. Le recours à l’aide comme outil stratégique pour imposer des politiques économiques et autres conditions n’a pas sa place dans un modèle d’aide fondé sur un engagement vis-à-vis de la prise en charge locale.

Sur les principes de l’alignement et de l’harmonisation, notre position est que ces réformes reposent sur le postulat indéfendable qu’un partenariat donateurs/bénéficiaires, auquel seuls participent les hauts-fonctionnaires des Etats, peut refléter le consensus des intérêts des principaux acteurs du développement d’une société. Nous avons affaire maintenant à une approche statique, centrée sur les Etats. Cette approche ignore et dévalorise l’importance des communautés de populations pauvres et marginalisées et leurs rôles dans l’organisation du savoir local et la formulation de demandes locales prenant en compte des conditions locales spécifiques. Le rôle de la société civile n’est pas seulement d’accompagner les décisions de l’Etat, il est aussi de lui apporter la contradiction. Dans la mesure où les modalités de l’aide définies dans la Déclaration de Paris ne laissent aucune place à une aide parallèle apportée aux acteurs du développement appartenant à la société civile, son effet ne peut être que de diminuer les chances d’atteindre les OMD.

Aujourd’hui, de nombreuses OSC du Sud possèdent les capacités et l’indépendance leur permettant de s’opposer à leurs gouvernements locaux et nationaux et de réclamer des programmes d’État susceptibles de bénéficier aux populations pauvres. Il faudra en faire bien davantage pour approfondir les connaissances, améliorer l’organisation démocratique et forger des partenariats Nord-Sud respectueux dans la société civile. Mais ceci ne se produira pas si les transferts de ressources à ces organisations sont soumis aux contraintes des « plans directeurs » approuvés par les donateurs, et conçus et gérés par l’administration gouvernementale. Si les organisations de la société civile ne peuvent accéder aux ressources venant des donateurs qu’en tant que sous-traitants de leurs gouvernements, elles seront mal placées pour demander des comptes à ces gouvernements. Les limites du nouveau paradigme de l’aide apparaissent de façon évidente dans l’analyse récente de l’intégration de considérations liées à l’égalité hommes-femmes dans les pratiques de développement. Tout le monde s’accorde, en principe, sur le fait que sans amélioration de l’égalité entre les sexes, il est illusoire d’espérer que la pauvreté recule. Mais les stratégies nationales de développement ne comportent que rarement des indicateurs liés au genre et l’alignement des donateurs sur ces stratégies nationales se traduit déjà par une "évaporation des politiques" d’égalité hommes-femmes.

Enfin, sur le principe de la responsabilité mutuelle, nous appelons à une approche plus globale. Les dispositions relatives au rendu de comptes ne doivent pas concerner seulement les relations techniques et contractuelles en matière de dépenses relatives à l’aide, elles doivent aussi permettre de corriger les inégalités dans les relations donateurs-bénéficiaires. Il est essentiel d’améliorer l’évaluation institutionnelle et indépendante des performances des donateurs selon des critères clairs et simples à appliquer.

Toutes les OSC participant au débat sur l’Efficacité de l’aide estimaient que les principes et les Objectifs de la Déclaration de Paris s’appliquaient à tous les acteurs du développement de chacun des pays. En effet, la Déclaration en réfère de façon très claire, non seulement au rôle et aux responsabilités de tous les acteurs du développement, mais aussi à l’aide comme moteur important de l’agenda du développement. Le 7 mars, à Paris, nous avons eu la surprise d’entendre certains donateurs dire que le but de la Déclaration de Paris n’est pas de participer au développement mais simplement d’améliorer les mécanismes de l’aide. Les OSC, unanimement, ont déclaré que l’Aide n’a de sens, et n’a de rôle, que si elle participe aux grandes priorités du développement humain durable que sont la gouvernance participative, les droits humains, l’égalité hommes-femmes, les services de base  et les approches respectant l’environnement et le travail décent…